13 de enero de 2023
¿Cómo abordar el déficit?- José Ramón Ugarte Gurruchaga | Revista AOA #47
A días de asumido el actual gobierno, en las conversaciones entre arquitectos sobre los campamentos y el déficit habitacional, la opinión era tajante: a pesar de las promesas y los discursos al término del período habrá más campamentos y mayor déficit de viviendas.
A los pocos meses el Ministro de Vivienda presentó un Plan de Emergencia Habitacional que, más allá de sus buenas intenciones, en mi opinión, no viene sino a confirmar el diagnóstico anterior.
En este espacio trataremos de mostrar algunos aspectos que respaldan lo afirmado, acompañado de algunas propuestas de solución.
Lo primero es que abordar el déficit habitacional es un tema eminentemente político, que tiene múltiples variables que son anteriores a aspectos como la disponibilidad de suelo o la calidad de las viviendas.
Y lo segundo es que se trata de un problema que compromete a la sociedad en su conjunto y, también, al gobierno en su conjunto, partiendo por el Presidente de la República.
No cabe duda de que el Gobierno muestra empatía hacia las familias que viven en condiciones precarias, se preocupa y trata de hacer más llevadera su situación, lo que está muy bien si no fuera porque da la impresión de que consideran que el crecimiento del déficit habitacional es inevitable.1 Desde luego hay una distancia entre acompañar a los afectados y generar medidas para que dejen de ser tales.
Creo que esa idea de inevitabilidad es una mirada realista del actual Gobierno, cuyo sustento ideológico está lejos de valorar el estado de derecho y el principio de autoridad que están en la base de cualquier solución. Incluso pareciera que tal desprecio es no solo respecto del actual estado de derecho sino de cualquiera este sea, siendo una postura sobre el concepto mismo de derecho como mostró la propuesta de nueva constitución recientemente plebiscitada que, mediante agregar una ese a la palabra genera un significado totalmente distinto.
En concordancia con lo anterior el Plan de Emergencia Habitacional está enfocado a reforzar la acción directa del Estado en la provisión de viviendas, planteando implícitamente que la magnitud y oportunidad de dicha provisión dependerá de las capacidades del mismo Estado. En otras palabras asume que para detener el incremento déficit se requiere un “nuevo Estado”, que se haga cargo de la provisión de vivienda, tal como lo contemplaba la propuesta constitucional de la Convención, una mirada refundacional que desconoce la exitosa historia chilena en materia de política habitacional y construcción de viviendas económicas, basada en un papel regulador del Estado y radicando la provisión de viviendas en el sector privado.
Como se trata de un problema que podríamos calificar de sistémico, generar cambios significa actuar de manera simultánea en distintos frentes:
1. El primero es cerrar la puerta. Impedir la generación de nuevos campamentos o que crezcan los actuales.
En este propósito hay al menos dos aspectos que sobresalen, el control de la inmigración y las tomas de terrenos para instalar campamentos, situaciones que interpelan directamente al resguardo del estado de derecho y al ejercicio del principio de autoridad.
En el primero porque el aumento de inmigrantes ilegales genera presión al Estado respecto de las condiciones de vida de quienes llegan, que a los pocos años también serán ciudadanos chilenos y en su mayoría calificarán para recibir ayuda del Estado.
Lo anterior se expresa tanto en las tomas de terrenos como en la ocupación de espacios públicos mediante carpas, en ambos casos entregando un mensaje de “desborde” de la institucionalidad que genera negativos efectos en todo orden de cosas.
En un contexto en que se valida la toma de terrenos y no solo se admite sino hasta se trabaja para entregar agua potable y electricidad a los ocupantes, el mensaje no es sino invitar a chilenos y extranjeros para que se tomen terrenos. Incluso se hace una distinción respecto de los campamentos, considerando como aceptables las tomas de terrenos estatales y como menos aceptables las tomas de terrenos privados. En tal sentido es preocupante que el Plan de Emergencia Habitacional proponga la “radicación” de 300 campamentos, planteando la “relocalización” solo cuando se trate de campamentos emplazados en un área de riesgo.2
En buenas cuentas dejando que sean los propios necesitados los que deciden como resolver su problema habitacional, una especie de derecho preferente frente al de los propietarios de los terrenos y al de los miles de postulantes a los distintos subsidios, olvidando principios como la igualdad ante la ley o el derecho de propiedad que también forman parte de los derechos humanos.
La tarea no es sencilla y, como se dijo, involucra al gobierno en su conjunto. Un caso que permite ilustrarla ocurrió durante el primer gobierno de la Presidenta Bachelet, donde junto a la Ministra Poblete tuve la oportunidad de conocer de cerca el caso de la “toma de Peñalolén” y la construcción de los conjuntos habitacionales conocidos como “casas chubi”.
Sin embargo el desafío a nivel nacional es mucho mayor y requiere la acción de las fuerzas militares, únicas capaces de monitorear y desplegarse en el territorio para impedir nuevas tomas. A eso me refiero al señalar que son decisiones que nos conciernen a todos, imposibles de adoptar sin un sustento ciudadano y de las fuerzas políticas. Desde luego acordando que las fuerzas militares pueden colaborar en la solución de problemas civiles sin que ello signifique militarizar el país como seguramente lo calificarán algunos. No está demás señalar que la actual “emergencia habitacional” se parece mucho a lo que ocurre luego de los terremotos, donde la declaración de estado de emergencia y la consecuente acción de los militares es no solo necesaria sino indispensable. Habría que recordar los múltiples ejemplos de participación de las fuerzas armadas en labores humanitarias, no solo en territorio nacional sino también como parte de los “cascos azules” de Naciones Unidas.
La tarea tiene dificultades políticas evidentes como enfrentar a grupos que se opondrán al uso de la fuerza. En el mismo caso del desalojo de la toma de Peñalolén carabineros tuvo que hacer uso de bombas lacrimógenas como se puede ver en la prensa de la época.
Es necesario reiterar que el camino no es mejorar las condiciones de los campamentos más allá de la asistencia humanitaria. Dotar de electricidad y especialmente de agua potable a los campamentos, como proponen algunas organizaciones ligadas a la Iglesia, es una solución que genera muchos más problemas que beneficios. Entiendo que son decisiones delicadas, especialmente cuando no se cuenta con alternativas como la que se expone en el punto siguiente.
A lo anterior se suma que muchos campamentos, si no la mayoría, se emplazan en terrenos no aptos para construir viviendas, con riesgo de salud e incluso de vida para sus moradores.
El reciente incendio en Viña del Mar vino a recordar, por enésima vez, que en Chile es especialmente riesgoso levantar campamentos. Por definición estos se ubican en terrenos ajenos, tomados y, en la mayoría de los casos, no aptos para edificar viviendas según establecen los instrumentos de planificación territorial. Como siempre no faltaron opiniones que culpaban del incendio a dichos instrumentos o a las empresas inmobiliarias, tampoco ideas como reconstruir los cerros sin hacerse cargo de las definiciones previas sobre donde se puede construir y donde no.
No está de más volver a reconocer la importancia de la obligación de obtener un permiso antes de construir, decisión que como país tomamos hace 96 años y que con tanta facilidad se olvida, como si las necesidades apremiantes hicieran desaparecer las reglas más básicas de seguridad y habitabilidad.
2. El segundo frente es contar con un “techo” para todo aquél que no lo tenga. De carácter transitorio. Mientras el Estado no tenga un techo donde ubicar a quienes lo necesitan difícilmente se podrá avanzar.
Se trata de una medida que normalmente no aparece en las propuestas y que considero central. No es posible frenar la ocupación de terrenos sin soluciones concretas para las personas que necesitan de manera urgente un techo para vivir.
a) Una primera solución es la usada para los “refugiados”. Carpas que sirvan de dormitorio, de comedor y de servicios sanitarios, instaladas cerca de los flujos migratorios irregulares, cuya existencia permitiría hacer efectiva la prohibición de usar de espacios públicos para alojar, incluyendo el traslado de quienes hoy los ocupan.
b) Junto con ello debieran construirse rápidamente “albergues”, en cantidad suficiente para todos los que no tienen techo, incluidos los inmigrantes o los que han debido dejar el hogar donde vivían.
Es necesario construir una gran cantidad de albergues, construcciones definitivas para usuarios transitorios, compuestas por dormitorios que comparten una cocina y comedor común y baños comunes.
Su existencia permitiría hacer efectiva la prohibición de realizar tomas de terrenos y abordar el progresivo traslado de quienes hoy habitan en campamentos. Desde luego en estrecha relación con la señalado en el punto anterior sobre el estado de derecho, transmitiendo la convicción de que vivir en un campamento no es sinónimo de “saltarse la fila”, es decir un enfoque totalmente diferente a priorizar a los habitantes de campamentos sobre el resto de la población que cumple con las reglas como vemos en muchos casos.
3. Un tercer frente se refiere al tipo de soluciones habitacionales que apuntan los programas del MINVU, donde se observa una carencia importante referida al concepto de vivienda incremental.
En la definición de las soluciones habitacionales se deja fuera la opción de entregar las que conocimos como “casetas sanitarias”, esto es la entrega de lotes urbanizados que en su interior contemplan una construcción de cocina – baño, dejando la construcción de los recintos a cargo de los adquirentes.3
Como reiteradamente ha postulado la oficina Elemental, frente a los recursos siempre escasos el Estado debiera enfocarse a entregar aquello que no puede realizar el propietario, partiendo por la localización, la urbanización, las conexiones a servicios y al menos un muro sismo resistente que pueda servir de apoyo a la vivienda que luego vaya materializando el propietario.
Es importante recordar que durante el gobierno del Presidente Frei Montalva se implementó el plan “Operación Sitio”, consistente en lotes semi urbanizados (con soluciones colectivas de agua potable y calles ripiadas), como herramienta para evitar las tomas de terrenos a través de entregar soluciones de manera rápida, opción que no debiera descartarse en algunos casos, aun cuando sus detractores la denominaban “Operación Tiza” dado que los lotes no tenían panderetas entre ellos sino solo estacas y líneas de cal.4
El tema fue tratado durante la discusión del derecho a la vivienda en la Convención Constitucional donde se plasmó la idea de una “vivienda digna”, decisión que excluye soluciones incrementales como la planteada. También se hablaba de vivienda para todos quienes la necesiten, sin medir el dañino efecto que tendría suprimir los requisitos de entrada.
Junto con ello durante la campaña para el plebiscito se desarrolló una discusión sobre como la propuesta de derecho a la vivienda excluía la mención de entrega de viviendas “en propiedad”, disyuntiva falsa que omite las opciones de arriendo y soluciones transitorias que son indispensables.
El tema de la calidad de las viviendas siempre ha sido controversial, respondiendo a la postura de que la solución debe ser siempre entregar viviendas terminadas que remiten al “sueño de la casa propia”, sin hacerse responsable de que, ante recursos limitados, se construirían menos viviendas, dejando en espera a muchos.
Nuevamente es útil el ejemplo de las casas chubi, proyectadas por Víctor Gubbins, que consistían en dos pisos entre muros resistentes, con cocina y baño, sin separaciones de otros recintos interiores y sin radier en el primer piso, proyecto calificado hoy como “un desastre” por el investigador del Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica,5 Javier Ruiz Tagle en un reportaje de Chilevisión. Puedo decir, porque estuve ahí, que el supuesto desencanto de los receptores de las viviendas que señala Ruiz Tagle no fue tal y que conocían el desarrollo del proyecto desde su inicio. También conocí la oposición de los vecinos de las casas frente a la llegada de personas más pobres que ellos, punto que se aborda más adelante.
Otros destacados arquitectos que realizaron notables proyectos de vivienda incremental han sido Fernando Castillo Velasco, y Alejandro Aravena (Elemental), ambos Premio Nacional de Arquitectura, al igual que Víctor.
4. El cuarto frente se refiere al rol del Estado y a la participación de los privados, probablemente el mayor vacío del Plan de Emergencia Habitacional.
Si bien de manera tangencial dicho Plan se refiere a los subsidios de Fondo Solidario (DS 49) y de Integración Social (DS 19) el 99% de su formulación se refiere a ampliar y reforzar las herramientas del Estado, en un contexto donde la acción directa de este no supera el 20% de las viviendas que se entregan.
Junto con señalar que es apropiado reforzar dichas herramientas del Estado el problema está en la falta de medidas que aumenten la provisión de soluciones habitacionales por parte de los privados, sin los cuales es simplemente imposible alcanzar las cantidades necesarias para paliar el déficit.
En vez de gastar energías estatales en la construcción de viviendas por parte de los SERVIU debieran estas concentrarse en medidas de tipo regulatorio que fomenten la construcción de viviendas sociales. Desafortunadamente hasta ahora el camino ha sido inhibir en vez de fomentar.
Las soluciones debieran hacerse cargo de la magnitud del problema en el sentido de generar respuestas que sean tanto suficientes como masivas y oportunas. El principal ejemplo que podemos citar fue la dictación del Plan Habitacional de 1959 que dio lugar, por delegación del Congreso, al decreto con fuerza de ley DFL 2, en el que se plantearon incentivos de diverso tipo para todos aquellos que construyeran viviendas económicas.
La postura actual del Gobierno es lo contrario, eliminar las pocas exenciones que aún quedan del DFL 2.6
5. El quinto frente se refiere a aumentar la disponibilidad de suelo.
Idea que a veces genera confusión respecto de los negativos efectos que tuvo la desregulación del límite urbano, suponiendo, equivocadamente, que esa es su orientación.
a) La discusión actual suele enfocarse en la acción directa del Estado, destinando a la construcción de viviendas sociales terrenos que pertenecen a distintas reparticiones públicas o empresas estatales. Sin duda es una forma de aumentar la disponibilidad de suelo, sin embargo en varios casos, si no en muchos, puede no ser una buena opción, en el sentido de que el Estado podría vender estos terrenos cuando su valor es mayor que otros terrenos aptos para viviendas que se podrían comprar con el producto de la venta. Lo mismo ocurre cuando la ubicación de los terrenos estatales no es la más adecuada para conjuntos de vivienda social.
Sin olvidar que la cantidad de proyectos del Estado siempre será una porción menor del total, donde prima la iniciativa privada.
b) Aún existe escasa percepción sobre un problema que complica cada vez más la disponibilidad de terrenos, como es el “bloqueo normativo” que establecen las municipalidades por presión de sus vecinos – electores, que por regla general no quieren tener cerca de su casa a gente pobre. El fenómeno no es nuevo y lo que comenzó como una medida de exclusión en las comunas del sector oriente de Santiago hoy se ha multiplicado en todo Chile.
c) Desde hace años los Serviu tienen la posibilidad de cambiar la normativa urbanística para realizar sus conjuntos de vivienda (Artículo 50 de la LGUC). Sin embargo, correctamente, la Contraloría General limita tal atribución al requisito de que el propietario del terreno debe ser el Serviu.
d) La recientemente aprobada “Ley de Gestión de Suelo para la Integración Social y Urbana y Plan de Emergencia Habitacional” incluye la posibilidad de aplicar dicha herramienta pero solo a otros órganos de la administración del Estado o grupos o comités que contaban con un contrato de promesa de compraventa de un terreno antes de la publicación de la ley. En todos los casos será la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo la encargada de definir las normas urbanísticas a aplicar, previo diagnóstico y estudios. Asimismo, los proyectos de más de 160 viviendas deben someterse a una Evaluación Ambiental Estratégica. La misma ley establece que, en todos los casos, la Seremi debe requerir la autorización de la Municipalidad respectiva. Sin duda es un avance que esta posibilidad sea aplicable sobre “terrenos”, descartando la idea de zonas o polígonos que primaba en el Ministerio de Vivienda.7
De todas maneras la iniciativa se queda corta, en cuanto a que establece limitaciones que dejarán fuera a posibles buenos proyectos y a que señala procedimientos que harán demorosa la materialización de cualquier proyecto.
e) Lo anterior puede subsanarse haciendo uso de una herramienta más potente que ya existe, mediante la ley 20.741 de 2014, que permite resolver los mismos problemas pero sin las limitaciones y procedimientos referidos y, al mismo tiempo, posibilitando el desarrollo de proyectos privados. Dicha ley, que modificó el decreto con fuerza de ley N° 2 de 1959, parte de la legislación especial sobre viviendas económicas que desde siempre ha existido junto con la legislación general aplicable a las demás construcciones, por tanto no excepcional sino apropiada a lo que significa facilitar el acceso a la vivienda a personas vulnerables, permite al Ministerio de Vivienda y Urbanismo establecer beneficios de normas urbanísticas a proyectos específicos de integración social, sin más limitaciones que el propio mérito de cada proyecto. Abierto a proyectos tanto públicos como privados, sin requerir autorización de la Municipalidad (solo consulta), sin limitación en el número de unidades ni obligación de someterse a evaluación ambiental. En vez de radicar en las Seremi los estudios y la definición de normas urbanísticas, además abstractas, serían los solicitantes los encargados de presentar los argumentos y respaldos que acrediten los beneficios del respectivo proyecto.
El sustrato de la ley es que es un deber de la sociedad en su conjunto la provisión de vivienda a los más necesitados, responsabilidad que no debe supeditarse a la voluntad de grupos o decisiones locales. Por cierto no se trata de avasallar barrios y entornos, tampoco de abstenerse de construir viviendas sociales por razones secundarias.
La fuerza y agilidad que tenga el proceso dependerá siempre del Ministerio de Vivienda quién puede autolimitarse a priori, como, equivocadamente a nuestro juicio, lo hizo el 2019 mediante un decreto supremo que le fija reglas para hacer uso de la atribución legal. (Decreto 56 de 2019, modificatorio de la OGUC).
Utilizar esta poderosa herramienta es todo un desafío que requiere, especialmente, liderazgo político y sentido de emergencia. Si la ley era necesaria en 2014 lo es doblemente hoy.
Mientras se tramitaba esta ley en el Congreso el Ministerio organizó reuniones con Alcaldes de diversas comunas y domicilio político, no debiera ser difícil lograr hoy el mismo apoyo que manifestaron entonces.
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